De dossiers mogen herbeoordeeld worden op basis van de bestaande criteria. Dit plaatst het UWV voor problemen. Waar was de minister?

Al geruime tijd zijn WW-gerechtigden in het nieuws die als zelfstandige aan de slag gingen en enige jaren later met terugvordering van de uitkering en een boete geconfronteerd werden. Zij zouden het aantal gewerkte uren niet juist opgegeven hebben. Volgens vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep moeten alle uren die men als zelfstandige werkt, worden opgegeven. Dus niet alleen de productieve uren, maar ook de uren die men aan acquisitie en administratie besteedt, zich inleest in vakliteratuur, overleg voert met overheidsinstanties en banken, enzovoort. Probleem is echter dat beginnende zelfstandigen, zeker in de beginfase, nog weinig of geen inkomsten hebben. Werkcoaches werkzaam bij of voor het UWV gaven daarom nogal eens het advies, zo geven ze soms toe, om creatief om te gaan met de regels, aangezien zij vreesden dat de nieuwe onderneming anders geen lang leven beschoren zou zijn.

De betrokken zzp’ers zijn meestal tegen de lamp gelopen door vergelijking van de bestanden van UWV en Belastingdienst. Vaak heeft hun boekhouder zonder overleg opgegeven dat zij ten minste 1225 uren per jaar werkten, waardoor ze recht hadden op zelfstandigenaftrek voor de inkomstenbelasting. Het UWV vergeleek deze opgave met het aantal uren op de werkbriefjes. Dit leidde vaak tot terugvordering en een boete. De boete werd opgelegd omdat betrokkene onjuiste informatie zou hebben verschaft. Bij grote bedragen aan onterecht betaalde uitkering werd, conform de regel, ook het Openbaar Ministerie ingeschakeld. Als gevolg daarvan kregen sommigen, naast een financiële straf, ook een strafblad. De gevolgen kunnen dus groot zijn voor betrokkenen. (Zie ook Actueel Socialezekerheidsrecht in deze aflevering, TRA 2010, 60.

De commotie hierover leidde tot een onderzoek van de Nationale ombudsman. De ombudsman zag zich voor het probleem gesteld dat het gaat om een grote groep, waarin zich allerlei verschillende feitencomplexen kunnen hebben voorgedaan, die achteraf moeilijk zijn vast te stellen. Dat maakt het moeilijk om in zijn algemeenheid vast te stellen dat er sprake is van onbehoorlijk gedrag van het UWV. In zijn rapport (ZZP’ers met een valse start) concludeerde hij dat de combinatie van terugvordering en boete-oplegging alleen behoorlijk was als het UWV zich er van verzekerd had dat de regels eenduidig werden uitgevoerd, de voorlichting betrouwbaar was en gebleken was dat maatregelen die voor de burger minder ingrijpend waren niet het gewenste effect hadden gehad. Veel zzp'ers met een WW-uitkering zijn onevenredig zwaar getroffen, aldus de ombudsman.

Minister Donner bleek zeer terughoudend om maatregelen te nemen. Hij stelde zich op het standpunt dat de wet was uitgevoerd volgens de vaste regels en dat er daarom niet veel aan te doen was. De Tweede Kamer was het niet eens met deze benadering en nam een motie aan waarin gevraagd werd om een ambtshalve (her)beoordeling door het UWV. Hierbij zouden de criteria die werden gesuggereerd door de ombudsman gehanteerd moeten worden, namelijk dat de behoorlijkheid in acht moet worden genomen en dat het UWV op basis van omgekeerde bewijslast alsnog moet beoordelen of aantoonbaar kan worden gemaakt dat de betrokken zzp’er bewust onjuiste informatie heeft verstrekt en dat om die reden terugvordering en sanctie proportioneel en rechtvaardig is.

We zien in deze zaak een tegenstelling tussen enerzijds de minister, die zich beroept op het wettelijk stelsel en daarvan niet af wil wijken, en anderzijds de Kamer en de ombudsman, die roepen om maatregelen om een gesignaleerd probleem op te lossen. De benadering van Donner – geen ambtshalve herziening en geen toepassing van de criteria van de ombudsman, maar wel de mogelijkheid van een verzoek tot herbeoordeling van het dossier volgens de bestaande, wettelijke criteria – plaatst het UWV voor een lastig dilemma. Geeft het een strikte of ruime interpretatie aan de afspraak met de minister?

Als buiten het wettelijk kader getreden moet worden, zoals bij gebruik van de ombudsmancriteria het geval is, dan is het beter dat de minister daarvoor criteria opstelt, dan dat de uitvoeringspraktijk zelf een oplossing bedenkt. Een belangrijke voorwaarde voor reparatiemaatregelen is immers dat betrokkenen gelijk worden behandeld. Dit speelt bij de terugvordering: gelijke behandeling van degenen die op juiste wijze hun werkbriefjes hebben ingevuld en zij die dat niet hebben gedaan. Deze voorwaarde geldt ook, maar anders, bij de sanctieoplegging. Uitwerking van deze voorwaarde door de minister had het voordeel van de transparantie gehad.

Het is niet ondenkbaar dat ook in de toekomst een situatie ontstaat dat toepassing van het wettelijke regime door de ombudsman als (mogelijk) onbehoorlijk wordt beschouwd. Het zou dan goed zijn als in zo’n situatie de minister wel het voortouw neemt.

Prof. mr. F.J.L. Pennings is redacteur van dit tijdschrift.

Alle verschenen columns kunt u ook nog eens rustig nalezen. Reeds verschenen zijn:

2018

Aflevering 11
De prijs van het arbeidsrecht
prof. mr. R.A.A. Duk

Aflevering 9/10
Big data op de werkvloer
prof. mr. W.L. Roozendaal

Aflevering 7/8
Balancerende kloven van de arbeidsmarkt…
prof. mr. F.J.L. Pennings

Aflevering 6
De Europese Arbeidsautoriteit: een logische stap in de bestrijding van misstanden bij grensoverschrijdende arbeid?
prof. mr. M.S. Houwerzijl

Aflevering 5
Cin Cin! 
Prof. mr. Barend Barentsen

Aflevering 4
Payroll: waarom moeilijk doen als het ook makkelijk kan
Prof. mr. Femke Laagland

Aflevering 3
Over het Regeerakkoord en een olifant
mr. drs. P.Th. Sick

Aflevering 2
Voorwoord (pre-packxit)
M.L. Lennarts, S.S.M. Peters & F.M.J. Verstijlen

Aflevering 1
Too weak @ #metoo
prof. mr. S.F. Sagel

2017

Aflevering 12
Een New Day of Groundhog Day?
Mr. A. Keizer

Aflevering 11
Een sociale pijler ook voor Nederland?
prof. mr. F.J.L. Pennings

Aflevering 10
Bekijk het een van een andere kant
mr. H.W.M.A. Staal

Aflevering 8/9
Het kat-en-muisspelletje met werknemers op tijdelijke contracten 
Prof. mr. F.J.L. Pennings

Aflevering 6/7
Een Europees evenwicht herijkt?
Mr. R.A.A. Duk

Aflevering 5
Herziening van het ontslagrecht? Bezint eer ge begint ... 
Prof. mr. M.S. Houwerzijl

Aflevering 4
De elite, het volk en het sociale recht
Prof. mr. W.L. Roozendaal

Aflevering 3
Oordelen zonder onderscheid
Mr. K.G.F. van der Kraats

Aflevering 2
One issue
Prof. mr. S.F. Sagel

Aflevering 1
Je maintiendrai
Prof. mr. B. Barentsen

2016

Aflevering 12
(Weg)kijken
Mr. dr. P.H. Burger

Aflevering 11
Sociale triple-A status EU? A vision alone will not suffice
Prof. mr. S.S.M Peters

Aflevering 10
“Wir schaffen es”: verantwoord welkom aan wat vreemd en nieuw is
Mr. H.W.M.A. Staal

Aflevering 8/9
De Participatiemaatschappij aan banden
Prof. mr. F.J.L. Pennings

Aflevering 6/7
De Raad van State, arbeidsrecht en wetgeving
Prof. mr. R.A.A. Duk

Aflevering 5
Een luchtballon in de wind
Mr. drs. K.G.F. van der Kraats

Aflevering 4
Langer doorwerken of langer werkloos zijn
Prof. mr. dr. W.L. Roozendaal

Aflevering 3
Aanmodderen in het oog van de storm of navigeren met een sociaal kompas?
Prof. mr. M.S. Houwerzijl

Aflevering 2
Representativiteit is een illusie
Prof. mr. B. Barentsen

Aflevering 1
Wwz: pas toe en leg uit!
Prof. mr. S.F. Sagel

2015

Aflevering 12
De weg naar de arbeidsmarkt
Mr. dr. P.H. Burger

Aflevering 11
Transitievergoeding: niet lappen maar kappen
Prof. mr. S.S.M. Peters

Aflevering 10
Het arbeidsrecht van de toekomst
Prof. mr. F.B.J. Grapperhaus

Aflevering 8/9
Wat gaan we er met ons allen van bakken?
Mr. H.W.M.A. Staal

Aflevering 6/7
Preventieve arbo wetgeving
Prof. mr. F.B.J. Grapperhaus

Aflevering 5
Franse toestanden
Mr. drs. P.Th. Sick

Aflevering 4
Schijnzelfstandigen: de sociale partners zijn nu aan zet
Prof. mr. F.J.L. Pennings

Aflevering 3
"Minder, minder, minder"? Over verlaging van beloningen en zo
Prof. mr. R.A.A. Duk

Aflevering 2
Doorwerkende AOW'ers: altijd voordelig!
Prof. mr. M.S. Houwerzijl

Aflevering 1
Broodroof
Prof. mr. B. Barentsen

2014

Aflevering 12
Het muizengaatje verdient de hoofdprijs
Prof. mr. S.F. Sagel

Aflevering 11
Voor de kleintjes mag het arbeidsrecht een paar onsjes minder zijn
Prof. mr. S.S.M. Peters

Aflevering 10
Participatiesamenleving
Mr.dr. P.H. Burger

Aflevering 8/9
Stop proletarisch winkelen op de Europese arbeidsmarkt
Mr. H.W.M.A. Staal

Aflevering 6/7
Een zinnig wetsvoorstel over klokkenluiders
Prof. mr. F.B.J. Grapperhaus

Aflevering 5
Ieder voor zijn eigen of een gezamenlijk activerend arbeidsmarktbeleid?
Prof. mr. F.J.L. Pennings

Aflevering 4
Van participatie en quota, en van het spekken van de kas
Mr. drs. P.Th. Sick

Aflevering 3
Drucker, Levenbach en het Wetsvoorstel Werk en Zekerheid
Prof. mr. R.A.A. Duk en prof. mr. F.B.J. Grapperhaus

Aflevering 2
Vraag naar en aanbod van arbeid in de participatiesamenleving
Prof. mr. M.S. Houwerzijl

Aflevering 1
Wolf
Prof. mr. S.F. Sagel

2013

Aflevering 12
De marathonman
Mr. dr. P.H. Burger

Aflevering 11
'Europees wat moet, nationaal wat kan'
Prof. mr. S.S.M. Peters

Aflevering 10
It's the implementation of the rule, stupid, not the rule as such
Mr. H.W.M.A. Staal

Aflevering 8/9
Weg met het ontslag op staande voet
Prof. mr. F.B.J. Grapperhaus

Aflevering 6/7
De polder wast witter?
Mr. R.A.A. Duk

Aflevering 5
Homo homini lupus
Mr. drs. P.Th. Sick

Aflevering 4
Naar een Nota Flexibiliteit en zekerheid 2.0
Prof. mr. F.J.L. Pennings

Aflevering 3
Euphemia
Mr. S.F. Sagel

Aflevering 2
Regeren is vooruit zien ...
Mr. S.F. Sagel

Aflevering 1
Ouder worden komt dagelijks voor
Prof. mr. B. Barentsen

2012

Aflevering 12
Langer werken
Mr. dr. P.H. Burger

Aflevering 11
Eerlijk zullen we alles delen - jong en oud op de arbeidsmarkt
Prof.mr. F.B.J. Grapperhaus

Aflevering 10
'The Times They Are A-Changin'
Mr. H.W.M.A. Staal

Aflevering 8/9
Gebruik van sociale media kan ernstige gevolgen hebben voor uw beroepsleven.
Dr. S.S.M. Peters

Aflevering 6/7
Het Kunduz-akkoord en het ontslagrecht
Mr. R.A.A. Duk

Aflevering 5
Driekwart dwingend recht: de werknemer voldoende beschermd?
Prof. mr. F.J.L. Pennings

Aflevering 4
Het ontslagstelsel volgens Koser Kaya: oude wijn, met een slecht etiket
Mr. drs. P.Th. Sick

Aflevering 3
Arbeidsparticipatie van vrouwen: 'Moet jij werken?'
Prof. mr. M.S. Houwerzijl

Aflevering 2
Factor 20 als smeermiddel tegen maatschappelijke (belonings)onrust?
Mr. M. van Eck

Aflevering 1
Kosten van normalisering
Prof. mr. G.J.J.Heerma van Voss

2011

Aflevering 12
Legitimatie, legitimatie, legitimatie. Over werkgevers, gele vakbonden en Kamerleden
Prof. mr. F.B.J. Grapperhaus

Aflevering 11
De ene aardbei is de andere nog niet
Dr. mr. P.H. Burger

Aflevering 10
De angst voor anders
Prof. mr. E. Verhulp

Aflevering 8/9
Overheid en arbeidsverhoudingen: we zijn warempel Sinterklaas niet
Mr. H.W.M.A. Staal

Aflevering 6/7
Hoe onzeker mogen onze pensioenen zijn?
Prof. mr. F.J.L. Pennings

Aflevering 5
De payroll-cao: over dingen die voorbijgaan?
Mr. M. van Eck

Aflevering 4
Wettelijke verankering van de ‘Balkenendenorm’ nabij?
Prof. mr. dr. M.S. Houwerzijl

Aflevering 3
Het ontslagrecht: een vierjarig bestand?
Mr. R.A.A. Duk

Aflevering 2
Europese invloed op het sociaal beleid
Prof. mr. G.J.J. Heerma van Voss

Aflevering 1
Een brug tussen de wal en het schip
Mr. J.M. van Slooten en mr. G. Boot

2010

Aflevering 12
Wie is hier nu echt zelfstandig op de arbeidsmarkt?
Prof. mr. F.B.J. Grapperhaus

Aflevering 11
Ontschillen op de arbeidsmarkt
Prof. dr. A.C.J.M. Wilthagen

Aflevering 10
Markt en politiek
Mr. H.W.M.A. Staal

Aflevering 8/9
En juristen kunnen niet rekenen ...?
Prof. mr. E. Verhulp

Aflevering 6/7
Minister Donner en de 'frauderende' zzp'ers
Prof. mr. F.J.L. Pennings

Aflevering 5
Brief aan de minister-president
Mr. M. Van Eck

Aflevering 4
Opzij?! Wettelijke streefcijfers voor vrouwelijke bestuurders en commissarissen
Mr. M.S. Houwerzijl

Aflevering 3
De bestuurder geen werknemer meer?
Prof. mr. G.J.J. Heerma van Voss

Aflevering 2
Welke toekomst heeft de medezeggenschap?
Mr. R.A.A. Duk

Aflevering 1
Een rapport over verhouding bestuur, commissarissen en institutionele belegger: waar is de werknemer?
Prof. mr. F.B.J. Grapperhaus