De discussie over normalisering van de rechtspositie van ambtenaren wordt steeds serieuzer. Dat blijkt niet alleen uit het feit dat het regeerakkoord dit aankondigt en een daartoe strekkend initiatiefwetsvoorstel is ingediend door de kamerleden Koşer Kaya en Van Hijum. In dat voorstel wordt voor de meeste ambtenaren de publiekrechtelijke basis van hun rechtspositie vervangen door een privaatrechtelijke op basis van de arbeidsovereenkomst, met enige aanvullende bepalingen in de Ambtenarenwet. Het blijkt ook uit het feit dat de discussie concreter wordt over de financiële gevolgen van de maatregel. Het is goed dat een ingrijpende maatregel als deze mede wordt genomen op basis van inzicht in het financiële aspect. Het is dan echter wel van belang dat gepresenteerde cijfers deugen. Dergelijke berekeningen hebben namelijk vaak een schijn van exactheid, maar worden in hoge mate bepaald door aannames die allerminst vaststaan.

Een goed voorbeeld van dit probleem vormt het advies van de Raad voor de Rechtspraak van 16 februari 2011. In zijn berekeningen neemt de raad als uitgangspunt dat de zaaksinstroom bij de kantonrechter groter zal zijn dan bij de huidige sector bestuursrecht van de rechtbank. Dit zou komen doordat de bezwaarschriftprocedure die nu als filter fungeert komt te vervallen. Voorts zou het aantal zaken met 10% vermeerderen omdat er meer ontslagen zouden voortkomen nu het wetsvoorstel beoogt ontslag van ambtenaren te vereenvoudigen. Het betreft hier hoogst dubieuze aannames. Veel logischer zou het zijn geweest indien de raad het aantal te verwachten civiele zaken had vergelijken met het huidige aantal zaken dat op basis van het civielrechtelijke arbeidsrecht wordt gevoerd. Het probleem van het huidige ambtenarenrecht is nu juist dat de ambtenaar over veel meer zaken naar de rechter gaat dan een gewone werknemer. De prachtige rechtsbescherming heeft als bezwaar dat deze praktisch onbegrensd is. Door de lage of afwezige kosten kan de ambtenaar die zand in de machine wil strooien over allerhande zaken bezwaarschriftprocedures starten, ook als hij niet van plan is daarover uiteindelijk naar de rechter te gaan. Indien rond een ambtenaar problemen ontstaan, is er regelmatig sprake van een veelvoud van juridische procedures, terwijl dit in het civiele arbeidsrecht in veel beperktere mate het geval is. Vervolgens verwacht de raad dat het aantal hoger beroepszaken van ambtenaren groter zal blijven dan dat in het civiele arbeidsrecht. Thans is de verhouding 40 tegenover 4 procent, een opmerkelijk verschil! De raad verwacht dat het aantal ambtenarenappellen zal teruglopen, maar slechts tot 10 procent. Waar deze verwachting op is gebaseerd, wordt niet gemotiveerd. Per saldo komt de Raad toch tot een besparing van structureel bijna 4 miljoen euro per jaar op het aantal zaken. Opmerkelijk is daarbij nog dat de raad verwacht dat een ambtenarenzaak bij de sector kanton bewerkelijker zal zijn dan een gemiddelde arbeidszaak. Deze verwachting wordt gebaseerd op de langere behandelingstijd die de sector bestuursrecht thans nodig heeft en de verwachting dat er meer dossiervorming bij de overheid zal zijn. Dit zegt echter mijns inziens meer over de bovenmatige formele benadering van de huidige bestuursrechtelijke procesgang en het feit dat de overheid mede daardoor aan overdreven dossiervorming moet doen om risico’s te verminderen. Normalisering moet er juist toe leiden dat daaraan een einde komt.

Een bredere studie van de kosten en baten van harmonisatie is gemaakt door Regioplan en SEO economisch onderzoek (ik baseer me hier op de Update van juli 2011). Dit rapport komt tot structurele baten van het voorstel van € 6,6 tot 21,9 miljoen per jaar. Er wordt echter ook gewag gemaakt van enorme invoeringskosten tussen de € 53 en 186 miljoen. Het probleem van deze kosten is echter dat het hier gaat om zulke zaken als vernieuwing van administratieve organisaties, communicatie en voorlichting, drukken van cao-boekjes en opleidingskosten van personeelsmedewerkers. Dergelijke kosten moeten echter ten dele altijd al gemaakt worden om de organisatie op peil te houden. Het is al te gemakkelijk om dergelijke kosten hoog op te voeren om de indruk te wekken van een zeer kostbare operatie. Zonder twijfel zal een grote operatie als deze ook invoeringskosten meebrengen. Deze kunnen echter productief gemaakt worden om de organisatie mee te vernieuwen. Zij zijn als investering in de organisatie van het overheidspersoneel te beschouwen.

Tegenstanders van de normalisering grijpen nu in wanhoop de invoeringskosten aan als middel om zich te verzetten tegen de normaliseringsoperatie. Dit blijkt uit een artikel van Gerrit Dijkstra, Frits van der Meer en Caspar van den Berg (‘Afschaffen ambtenarenstatus financieel riskant’, Public Mission 4 november 2011). Zij roepen vanuit de ongunstige scenario’s van de beide rapporten een beeld op van een terugverdientijd van 23 jaar en vinden de berekeningen nog optimistisch. Daarnaast veronderstellen zij dat ambtenaren de afschaffing van hun ambtelijke status in loon gecompenseerd zullen zien, omdat er in andere landen gelijktijdig loonsverhogingen zijn overeengekomen. Zij gaan dan echter voorbij aan de specifieke situatie in die landen en het feit dat de invoering van cao’s in Nederland al in hoge mate is voorbereid in het huidige arbeidsvoorwaardenoverleg. Terecht wijzen deze onderzoekers er op dat de kosten van UWV-ontslagprocedures niet zijn meegenomen, maar zij vinden ook dat ontslagvergoedingen die kantonrechters zullen toewijzen nog moeten worden meegewogen. Zou men echter zo ver willen gaan, dan moet men ook een vergelijking maken met de reële kosten van de huidige ontslagen in het ambtenarenrecht, waarbij de salariskosten gedurende soms jarenlange procedures over beoordelingen moeten worden doorbetaald. Dit alles maakt duidelijk dat het uitermate gecompliceerd is deze berekeningen te maken en dat er gevaar in schuilt dat economen en bestuurskundigen deze verrichten zonder een deskundige juridische inbreng.

Misschien moeten we de normaliseringsdiscussie toch maar vooral op inhoudelijke gronden voeren en ons de vraag voor ogen blijven houden: vereist de specifieke taak van de ambtenaar ook een apart statuut of is dat in deze tijd van een goed ontwikkeld arbeidsrecht niet langer nodig?

Alle verschenen columns kunt u ook nog eens rustig nalezen. Reeds verschenen zijn:

2018

Aflevering 11
De prijs van het arbeidsrecht
prof. mr. R.A.A. Duk

Aflevering 9/10
Big data op de werkvloer
prof. mr. W.L. Roozendaal

Aflevering 7/8
Balancerende kloven van de arbeidsmarkt…
prof. mr. F.J.L. Pennings

Aflevering 6
De Europese Arbeidsautoriteit: een logische stap in de bestrijding van misstanden bij grensoverschrijdende arbeid?
prof. mr. M.S. Houwerzijl

Aflevering 5
Cin Cin! 
Prof. mr. Barend Barentsen

Aflevering 4
Payroll: waarom moeilijk doen als het ook makkelijk kan
Prof. mr. Femke Laagland

Aflevering 3
Over het Regeerakkoord en een olifant
mr. drs. P.Th. Sick

Aflevering 2
Voorwoord (pre-packxit)
M.L. Lennarts, S.S.M. Peters & F.M.J. Verstijlen

Aflevering 1
Too weak @ #metoo
prof. mr. S.F. Sagel

2017

Aflevering 12
Een New Day of Groundhog Day?
Mr. A. Keizer

Aflevering 11
Een sociale pijler ook voor Nederland?
prof. mr. F.J.L. Pennings

Aflevering 10
Bekijk het een van een andere kant
mr. H.W.M.A. Staal

Aflevering 8/9
Het kat-en-muisspelletje met werknemers op tijdelijke contracten 
Prof. mr. F.J.L. Pennings

Aflevering 6/7
Een Europees evenwicht herijkt?
Mr. R.A.A. Duk

Aflevering 5
Herziening van het ontslagrecht? Bezint eer ge begint ... 
Prof. mr. M.S. Houwerzijl

Aflevering 4
De elite, het volk en het sociale recht
Prof. mr. W.L. Roozendaal

Aflevering 3
Oordelen zonder onderscheid
Mr. K.G.F. van der Kraats

Aflevering 2
One issue
Prof. mr. S.F. Sagel

Aflevering 1
Je maintiendrai
Prof. mr. B. Barentsen

2016

Aflevering 12
(Weg)kijken
Mr. dr. P.H. Burger

Aflevering 11
Sociale triple-A status EU? A vision alone will not suffice
Prof. mr. S.S.M Peters

Aflevering 10
“Wir schaffen es”: verantwoord welkom aan wat vreemd en nieuw is
Mr. H.W.M.A. Staal

Aflevering 8/9
De Participatiemaatschappij aan banden
Prof. mr. F.J.L. Pennings

Aflevering 6/7
De Raad van State, arbeidsrecht en wetgeving
Prof. mr. R.A.A. Duk

Aflevering 5
Een luchtballon in de wind
Mr. drs. K.G.F. van der Kraats

Aflevering 4
Langer doorwerken of langer werkloos zijn
Prof. mr. dr. W.L. Roozendaal

Aflevering 3
Aanmodderen in het oog van de storm of navigeren met een sociaal kompas?
Prof. mr. M.S. Houwerzijl

Aflevering 2
Representativiteit is een illusie
Prof. mr. B. Barentsen

Aflevering 1
Wwz: pas toe en leg uit!
Prof. mr. S.F. Sagel

2015

Aflevering 12
De weg naar de arbeidsmarkt
Mr. dr. P.H. Burger

Aflevering 11
Transitievergoeding: niet lappen maar kappen
Prof. mr. S.S.M. Peters

Aflevering 10
Het arbeidsrecht van de toekomst
Prof. mr. F.B.J. Grapperhaus

Aflevering 8/9
Wat gaan we er met ons allen van bakken?
Mr. H.W.M.A. Staal

Aflevering 6/7
Preventieve arbo wetgeving
Prof. mr. F.B.J. Grapperhaus

Aflevering 5
Franse toestanden
Mr. drs. P.Th. Sick

Aflevering 4
Schijnzelfstandigen: de sociale partners zijn nu aan zet
Prof. mr. F.J.L. Pennings

Aflevering 3
"Minder, minder, minder"? Over verlaging van beloningen en zo
Prof. mr. R.A.A. Duk

Aflevering 2
Doorwerkende AOW'ers: altijd voordelig!
Prof. mr. M.S. Houwerzijl

Aflevering 1
Broodroof
Prof. mr. B. Barentsen

2014

Aflevering 12
Het muizengaatje verdient de hoofdprijs
Prof. mr. S.F. Sagel

Aflevering 11
Voor de kleintjes mag het arbeidsrecht een paar onsjes minder zijn
Prof. mr. S.S.M. Peters

Aflevering 10
Participatiesamenleving
Mr.dr. P.H. Burger

Aflevering 8/9
Stop proletarisch winkelen op de Europese arbeidsmarkt
Mr. H.W.M.A. Staal

Aflevering 6/7
Een zinnig wetsvoorstel over klokkenluiders
Prof. mr. F.B.J. Grapperhaus

Aflevering 5
Ieder voor zijn eigen of een gezamenlijk activerend arbeidsmarktbeleid?
Prof. mr. F.J.L. Pennings

Aflevering 4
Van participatie en quota, en van het spekken van de kas
Mr. drs. P.Th. Sick

Aflevering 3
Drucker, Levenbach en het Wetsvoorstel Werk en Zekerheid
Prof. mr. R.A.A. Duk en prof. mr. F.B.J. Grapperhaus

Aflevering 2
Vraag naar en aanbod van arbeid in de participatiesamenleving
Prof. mr. M.S. Houwerzijl

Aflevering 1
Wolf
Prof. mr. S.F. Sagel

2013

Aflevering 12
De marathonman
Mr. dr. P.H. Burger

Aflevering 11
'Europees wat moet, nationaal wat kan'
Prof. mr. S.S.M. Peters

Aflevering 10
It's the implementation of the rule, stupid, not the rule as such
Mr. H.W.M.A. Staal

Aflevering 8/9
Weg met het ontslag op staande voet
Prof. mr. F.B.J. Grapperhaus

Aflevering 6/7
De polder wast witter?
Mr. R.A.A. Duk

Aflevering 5
Homo homini lupus
Mr. drs. P.Th. Sick

Aflevering 4
Naar een Nota Flexibiliteit en zekerheid 2.0
Prof. mr. F.J.L. Pennings

Aflevering 3
Euphemia
Mr. S.F. Sagel

Aflevering 2
Regeren is vooruit zien ...
Mr. S.F. Sagel

Aflevering 1
Ouder worden komt dagelijks voor
Prof. mr. B. Barentsen

2012

Aflevering 12
Langer werken
Mr. dr. P.H. Burger

Aflevering 11
Eerlijk zullen we alles delen - jong en oud op de arbeidsmarkt
Prof.mr. F.B.J. Grapperhaus

Aflevering 10
'The Times They Are A-Changin'
Mr. H.W.M.A. Staal

Aflevering 8/9
Gebruik van sociale media kan ernstige gevolgen hebben voor uw beroepsleven.
Dr. S.S.M. Peters

Aflevering 6/7
Het Kunduz-akkoord en het ontslagrecht
Mr. R.A.A. Duk

Aflevering 5
Driekwart dwingend recht: de werknemer voldoende beschermd?
Prof. mr. F.J.L. Pennings

Aflevering 4
Het ontslagstelsel volgens Koser Kaya: oude wijn, met een slecht etiket
Mr. drs. P.Th. Sick

Aflevering 3
Arbeidsparticipatie van vrouwen: 'Moet jij werken?'
Prof. mr. M.S. Houwerzijl

Aflevering 2
Factor 20 als smeermiddel tegen maatschappelijke (belonings)onrust?
Mr. M. van Eck

Aflevering 1
Kosten van normalisering
Prof. mr. G.J.J.Heerma van Voss

2011

Aflevering 12
Legitimatie, legitimatie, legitimatie. Over werkgevers, gele vakbonden en Kamerleden
Prof. mr. F.B.J. Grapperhaus

Aflevering 11
De ene aardbei is de andere nog niet
Dr. mr. P.H. Burger

Aflevering 10
De angst voor anders
Prof. mr. E. Verhulp

Aflevering 8/9
Overheid en arbeidsverhoudingen: we zijn warempel Sinterklaas niet
Mr. H.W.M.A. Staal

Aflevering 6/7
Hoe onzeker mogen onze pensioenen zijn?
Prof. mr. F.J.L. Pennings

Aflevering 5
De payroll-cao: over dingen die voorbijgaan?
Mr. M. van Eck

Aflevering 4
Wettelijke verankering van de ‘Balkenendenorm’ nabij?
Prof. mr. dr. M.S. Houwerzijl

Aflevering 3
Het ontslagrecht: een vierjarig bestand?
Mr. R.A.A. Duk

Aflevering 2
Europese invloed op het sociaal beleid
Prof. mr. G.J.J. Heerma van Voss

Aflevering 1
Een brug tussen de wal en het schip
Mr. J.M. van Slooten en mr. G. Boot

2010

Aflevering 12
Wie is hier nu echt zelfstandig op de arbeidsmarkt?
Prof. mr. F.B.J. Grapperhaus

Aflevering 11
Ontschillen op de arbeidsmarkt
Prof. dr. A.C.J.M. Wilthagen

Aflevering 10
Markt en politiek
Mr. H.W.M.A. Staal

Aflevering 8/9
En juristen kunnen niet rekenen ...?
Prof. mr. E. Verhulp

Aflevering 6/7
Minister Donner en de 'frauderende' zzp'ers
Prof. mr. F.J.L. Pennings

Aflevering 5
Brief aan de minister-president
Mr. M. Van Eck

Aflevering 4
Opzij?! Wettelijke streefcijfers voor vrouwelijke bestuurders en commissarissen
Mr. M.S. Houwerzijl

Aflevering 3
De bestuurder geen werknemer meer?
Prof. mr. G.J.J. Heerma van Voss

Aflevering 2
Welke toekomst heeft de medezeggenschap?
Mr. R.A.A. Duk

Aflevering 1
Een rapport over verhouding bestuur, commissarissen en institutionele belegger: waar is de werknemer?
Prof. mr. F.B.J. Grapperhaus