Column

Wettelijke verankering van de Balkenendenorm vergt nog wat politieke stuurmanskunst

Vrijwel dagelijks voeden de media het publieke ongenoegen over topinkomens. Elke lente draagt de Wet tot openbaarmaking van uit publieke middelen gefinancierde topinkomens (Wopt) hieraan bij, als in de openbare jaarverslagen van ziekenhuizen, omroepen, woningcorporaties of zorginstellingen salarissprongen en gouden handdrukken opduiken. Het gaat hier om organisaties die met belastinggeld gefinancierd of gesubsidieerd worden. Daaraan wordt een krachtig argument ontleend om de in 2004 ingevoerde ‘Balkenendenorm’ wettelijk te verankeren.

Op 14 januari 2011 is hiertoe eindelijk het wetsvoorstel Normering bezoldiging topfunctionarissen publieke en semipublieke sector (Wnt) bij de Tweede Kamer ingediend. Het lange talmen is illustratief voor de manier waarop de politieke discussie is gevoerd: weliswaar gebeurde dit op hoge toon, maar uit angst voor electorale afstraffing durfde niemand zich te branden aan de hete aardappel. Dit was de door de Commissie Dijkstal aangetoonde noodzaak om eerst het ministersalaris te verhogen tot een realistisch niveau (met 30 tot 50 %), voordat de Balkenendenorm als ijkpunt voor de salarisstructuur in de (semi)publieke sector kon gaan dienen. In de Wnt is nu het normbedrag van 130 % van het ministersalaris losgekoppeld van het nog altijd niet verhoogde ministersalaris. Een ander probleem betrof de afbakening van de (semi)publieke sector. Te twisten valt bijvoorbeeld over de beslissing om staatsdeelnemingen niet onder de Wnt te brengen. Gekozen is voor een bij AMvB aan te passen indeling, zodat de reikwijdte van de Wnt gemakkelijk met de veranderende (opvatting over de) semipublieke sector kan meebewegen.

Over het algemeen is de Wnt goed uitgebalanceerd. Er geldt een dwingendrechtelijk bezoldigingsmaximum voor topbestuurders in het (semi)publieke veld, met ruimte voor differentiatie. Hoe dichter een onderdeel van de semipublieke sector zich bij de publieke sector bevindt, hoe strikter het toepasselijke bezoldigingsregime. Het eerste, striktste regime is een vertaling van de Balkenendenorm, het tweede regime een sectoraal vast te leggen bezoldigingsplafond. Alleen voor de zorgverzekeraars geldt een nog soepeler regime, de openbaarmakingsverplichting. Deze komt in plaats van de huidige Wopt. De indeling van een deelsector bij een bepaald regime is veranderbaar. Bovendien mag de bevoegde minister onder bepaalde voorwaarden afwijken van het bezoldigingsmaximum naar onder en zelfs naar boven. De Wnt is toepasselijk op topfunctionarissen ongeacht hun status als werknemer, als ambtenaar of als – langer dan een jaar - extern ingehuurde (bijvoorbeeld via een ‘management-BV’). Om ‘draaideurconstructies’ te voorkomen is de Wnt tevens van toepassing als de topfunctionaris binnen een periode van achttien maanden voor twaalf niet aaneengesloten maanden wordt ingehuurd. Ten opzichte van niet effectief afdwingbare beloningscodes heeft de Wnt een belangrijke meerwaarde. Betaling in strijd met de wet geldt als onverschuldigd betaald. Dat is niet alleen het geval als een hoger dan wettelijk toegestane bezoldiging overeengekomen is, maar ook wanneer feitelijk meer wordt betaald dan geoorloofd, terwijl de bezoldiging op papier voldoet aan de normering in de Wnt. Zo nodig met een last onder dwangsom dient de betrokken minister partijen te bewegen de gemaakte bezoldigingsafspraken te herzien en onjuiste betalingen terug te draaien. In het uiterste geval kunnen de onverschuldigde betalingen aan de topfunctionaris worden ontnomen.

Gelet op het handhavingsintrumentarium zou de Wnt dus effectief kunnen zijn. Toch is de kans groot dat de Wnt op termijn onder druk komt te staan als de kloof tussen de Balkenendenorm en de topinkomens in het bedrijfsleven niet kleiner wordt. Op zijn minst zal dit leiden tot meer ex-ministers en wellicht ook andere (semi)publieke toppers die hun ervaring gaan ‘cashen’ in de marktsector, wat weer de roep om andere regulering oproept. De Wnt beoogt overigens geen sluitende normering van topinkomens in de (semi)publieke sector. Zo worden bijvoorbeeld hogere salarissen van medische topspecialisten, wetenschappelijke toponderzoekers, presentatoren en musici, er niet door gemaximeerd (ze vallen wel onder het openbaarmakingsregime van de Wnt, de huidige Wopt). Deze kanttekeningen vormen geen reden om het wetsvoorstel af te wijzen. De beteugeling van topinkomens is maatschappelijk gewenst maar vanuit juridisch oogpunt complex. Daarom is piece-meal engineering geboden: elk stapje in neerwaartse richting is meegenomen. De opwaartse trend heeft tenslotte ook dertig jaar geduurd.

Helaas bevat de Wnt drie potentiële struikelblokken voor een snelle parlementaire besluitvorming. Allereerst maakt het dwingendrechtelijke bezoldigingsmaximum ook afwijking bij cao onmogelijk. Op basis van een analyse van Antoine Jacobs had de Commissie Dijkstal hier wel voor gepleit, ter voorkoming van strijdigheid met de internationaalrechtelijk vastgelegde collectieve onderhandelingsvrijheid. Nu topinkomens in de praktijk individueel uitonderhandeld worden en derhalve nooit onderwerp vormen van collectieve onderhandelingen, hoeft tegemoetkoming aan dit bezwaar voor het kabinet niet meer dan een lippendienst te betekenen. Ten tweede gaat de Wnt verder dan de huidige Wopt waar zij een openbaarmakingsverplichting op naam in plaats van alleen op functienaam voor de bezoldiging van topfunctionarissen introduceert. Het kabinet onderbouwt inhoudelijk onvoldoende overtuigend waarom deze verdergaande inbreuk op de privacy van topbestuurders nodig is. Als derde en grootste struikelblok, is in de WNT voorzien in een maximering van vergoedingen bij onvrijwillig ontslag voor topfunctionarissen tot €75 000. Het is onverstandig dat het kabinet hiermee de gefundeerde kritiek op het opgeschorte wetsvoorstel limitering ontbindingsvergoedingen naast zich neer heeft gelegd. Als alternatief verdient het meer uitgebalanceerde voorstel van de Commissie Dijkstal overweging. Dit gaat uit van een ontslagvergoeding ter hoogte van maximaal één jaarsalaris bij een contractsduur van ten minste vier jaar. Bij een contract met een kortere duur dan vier jaar, dient per jaar dat het contract korter is een korting van 25% te worden toegepast. Ook deze maximering is echter niet in alle omstandigheden van het specifieke geval rechtvaardig en/of wenselijk. Met het oog op ‘schrijnende’ gevallen lijkt toevoeging van een hardheidsclausule hoe dan ook passend. Dat past ook in het systeem dat de Wnt volgt bij het bezoldigingsmaximum.

Kortom, de wettelijke verankering van de Balkenendenorm vergt nog wat politieke stuurmanskunst.