Wettelijke verankering van de Balkenendenorm vergt nog wat politieke stuurmanskunst

Vrijwel dagelijks voeden de media het publieke ongenoegen over topinkomens. Elke lente draagt de Wet tot openbaarmaking van uit publieke middelen gefinancierde topinkomens (Wopt) hieraan bij, als in de openbare jaarverslagen van ziekenhuizen, omroepen, woningcorporaties of zorginstellingen salarissprongen en gouden handdrukken opduiken. Het gaat hier om organisaties die met belastinggeld gefinancierd of gesubsidieerd worden. Daaraan wordt een krachtig argument ontleend om de in 2004 ingevoerde ‘Balkenendenorm’ wettelijk te verankeren.

Op 14 januari 2011 is hiertoe eindelijk het wetsvoorstel Normering bezoldiging topfunctionarissen publieke en semipublieke sector (Wnt) bij de Tweede Kamer ingediend. Het lange talmen is illustratief voor de manier waarop de politieke discussie is gevoerd: weliswaar gebeurde dit op hoge toon, maar uit angst voor electorale afstraffing durfde niemand zich te branden aan de hete aardappel. Dit was de door de Commissie Dijkstal aangetoonde noodzaak om eerst het ministersalaris te verhogen tot een realistisch niveau (met 30 tot 50 %), voordat de Balkenendenorm als ijkpunt voor de salarisstructuur in de (semi)publieke sector kon gaan dienen. In de Wnt is nu het normbedrag van 130 % van het ministersalaris losgekoppeld van het nog altijd niet verhoogde ministersalaris. Een ander probleem betrof de afbakening van de (semi)publieke sector. Te twisten valt bijvoorbeeld over de beslissing om staatsdeelnemingen niet onder de Wnt te brengen. Gekozen is voor een bij AMvB aan te passen indeling, zodat de reikwijdte van de Wnt gemakkelijk met de veranderende (opvatting over de) semipublieke sector kan meebewegen.

Over het algemeen is de Wnt goed uitgebalanceerd. Er geldt een dwingendrechtelijk bezoldigingsmaximum voor topbestuurders in het (semi)publieke veld, met ruimte voor differentiatie. Hoe dichter een onderdeel van de semipublieke sector zich bij de publieke sector bevindt, hoe strikter het toepasselijke bezoldigingsregime. Het eerste, striktste regime is een vertaling van de Balkenendenorm, het tweede regime een sectoraal vast te leggen bezoldigingsplafond. Alleen voor de zorgverzekeraars geldt een nog soepeler regime, de openbaarmakingsverplichting. Deze komt in plaats van de huidige Wopt. De indeling van een deelsector bij een bepaald regime is veranderbaar. Bovendien mag de bevoegde minister onder bepaalde voorwaarden afwijken van het bezoldigingsmaximum naar onder en zelfs naar boven. De Wnt is toepasselijk op topfunctionarissen ongeacht hun status als werknemer, als ambtenaar of als – langer dan een jaar - extern ingehuurde (bijvoorbeeld via een ‘management-BV’). Om ‘draaideurconstructies’ te voorkomen is de Wnt tevens van toepassing als de topfunctionaris binnen een periode van achttien maanden voor twaalf niet aaneengesloten maanden wordt ingehuurd. Ten opzichte van niet effectief afdwingbare beloningscodes heeft de Wnt een belangrijke meerwaarde. Betaling in strijd met de wet geldt als onverschuldigd betaald. Dat is niet alleen het geval als een hoger dan wettelijk toegestane bezoldiging overeengekomen is, maar ook wanneer feitelijk meer wordt betaald dan geoorloofd, terwijl de bezoldiging op papier voldoet aan de normering in de Wnt. Zo nodig met een last onder dwangsom dient de betrokken minister partijen te bewegen de gemaakte bezoldigingsafspraken te herzien en onjuiste betalingen terug te draaien. In het uiterste geval kunnen de onverschuldigde betalingen aan de topfunctionaris worden ontnomen.

Gelet op het handhavingsintrumentarium zou de Wnt dus effectief kunnen zijn. Toch is de kans groot dat de Wnt op termijn onder druk komt te staan als de kloof tussen de Balkenendenorm en de topinkomens in het bedrijfsleven niet kleiner wordt. Op zijn minst zal dit leiden tot meer ex-ministers en wellicht ook andere (semi)publieke toppers die hun ervaring gaan ‘cashen’ in de marktsector, wat weer de roep om andere regulering oproept. De Wnt beoogt overigens geen sluitende normering van topinkomens in de (semi)publieke sector. Zo worden bijvoorbeeld hogere salarissen van medische topspecialisten, wetenschappelijke toponderzoekers, presentatoren en musici, er niet door gemaximeerd (ze vallen wel onder het openbaarmakingsregime van de Wnt, de huidige Wopt). Deze kanttekeningen vormen geen reden om het wetsvoorstel af te wijzen. De beteugeling van topinkomens is maatschappelijk gewenst maar vanuit juridisch oogpunt complex. Daarom is piece-meal engineering geboden: elk stapje in neerwaartse richting is meegenomen. De opwaartse trend heeft tenslotte ook dertig jaar geduurd.

Helaas bevat de Wnt drie potentiële struikelblokken voor een snelle parlementaire besluitvorming. Allereerst maakt het dwingendrechtelijke bezoldigingsmaximum ook afwijking bij cao onmogelijk. Op basis van een analyse van Antoine Jacobs had de Commissie Dijkstal hier wel voor gepleit, ter voorkoming van strijdigheid met de internationaalrechtelijk vastgelegde collectieve onderhandelingsvrijheid. Nu topinkomens in de praktijk individueel uitonderhandeld worden en derhalve nooit onderwerp vormen van collectieve onderhandelingen, hoeft tegemoetkoming aan dit bezwaar voor het kabinet niet meer dan een lippendienst te betekenen. Ten tweede gaat de Wnt verder dan de huidige Wopt waar zij een openbaarmakingsverplichting op naam in plaats van alleen op functienaam voor de bezoldiging van topfunctionarissen introduceert. Het kabinet onderbouwt inhoudelijk onvoldoende overtuigend waarom deze verdergaande inbreuk op de privacy van topbestuurders nodig is. Als derde en grootste struikelblok, is in de WNT voorzien in een maximering van vergoedingen bij onvrijwillig ontslag voor topfunctionarissen tot €75 000. Het is onverstandig dat het kabinet hiermee de gefundeerde kritiek op het opgeschorte wetsvoorstel limitering ontbindingsvergoedingen naast zich neer heeft gelegd. Als alternatief verdient het meer uitgebalanceerde voorstel van de Commissie Dijkstal overweging. Dit gaat uit van een ontslagvergoeding ter hoogte van maximaal één jaarsalaris bij een contractsduur van ten minste vier jaar. Bij een contract met een kortere duur dan vier jaar, dient per jaar dat het contract korter is een korting van 25% te worden toegepast. Ook deze maximering is echter niet in alle omstandigheden van het specifieke geval rechtvaardig en/of wenselijk. Met het oog op ‘schrijnende’ gevallen lijkt toevoeging van een hardheidsclausule hoe dan ook passend. Dat past ook in het systeem dat de Wnt volgt bij het bezoldigingsmaximum.

Kortom, de wettelijke verankering van de Balkenendenorm vergt nog wat politieke stuurmanskunst.

Alle verschenen columns kunt u ook nog eens rustig nalezen. Reeds verschenen zijn:

2018

Aflevering 11
De prijs van het arbeidsrecht
prof. mr. R.A.A. Duk

Aflevering 9/10
Big data op de werkvloer
prof. mr. W.L. Roozendaal

Aflevering 7/8
Balancerende kloven van de arbeidsmarkt…
prof. mr. F.J.L. Pennings

Aflevering 6
De Europese Arbeidsautoriteit: een logische stap in de bestrijding van misstanden bij grensoverschrijdende arbeid?
prof. mr. M.S. Houwerzijl

Aflevering 5
Cin Cin! 
Prof. mr. Barend Barentsen

Aflevering 4
Payroll: waarom moeilijk doen als het ook makkelijk kan
Prof. mr. Femke Laagland

Aflevering 3
Over het Regeerakkoord en een olifant
mr. drs. P.Th. Sick

Aflevering 2
Voorwoord (pre-packxit)
M.L. Lennarts, S.S.M. Peters & F.M.J. Verstijlen

Aflevering 1
Too weak @ #metoo
prof. mr. S.F. Sagel

2017

Aflevering 12
Een New Day of Groundhog Day?
Mr. A. Keizer

Aflevering 11
Een sociale pijler ook voor Nederland?
prof. mr. F.J.L. Pennings

Aflevering 10
Bekijk het een van een andere kant
mr. H.W.M.A. Staal

Aflevering 8/9
Het kat-en-muisspelletje met werknemers op tijdelijke contracten 
Prof. mr. F.J.L. Pennings

Aflevering 6/7
Een Europees evenwicht herijkt?
Mr. R.A.A. Duk

Aflevering 5
Herziening van het ontslagrecht? Bezint eer ge begint ... 
Prof. mr. M.S. Houwerzijl

Aflevering 4
De elite, het volk en het sociale recht
Prof. mr. W.L. Roozendaal

Aflevering 3
Oordelen zonder onderscheid
Mr. K.G.F. van der Kraats

Aflevering 2
One issue
Prof. mr. S.F. Sagel

Aflevering 1
Je maintiendrai
Prof. mr. B. Barentsen

2016

Aflevering 12
(Weg)kijken
Mr. dr. P.H. Burger

Aflevering 11
Sociale triple-A status EU? A vision alone will not suffice
Prof. mr. S.S.M Peters

Aflevering 10
“Wir schaffen es”: verantwoord welkom aan wat vreemd en nieuw is
Mr. H.W.M.A. Staal

Aflevering 8/9
De Participatiemaatschappij aan banden
Prof. mr. F.J.L. Pennings

Aflevering 6/7
De Raad van State, arbeidsrecht en wetgeving
Prof. mr. R.A.A. Duk

Aflevering 5
Een luchtballon in de wind
Mr. drs. K.G.F. van der Kraats

Aflevering 4
Langer doorwerken of langer werkloos zijn
Prof. mr. dr. W.L. Roozendaal

Aflevering 3
Aanmodderen in het oog van de storm of navigeren met een sociaal kompas?
Prof. mr. M.S. Houwerzijl

Aflevering 2
Representativiteit is een illusie
Prof. mr. B. Barentsen

Aflevering 1
Wwz: pas toe en leg uit!
Prof. mr. S.F. Sagel

2015

Aflevering 12
De weg naar de arbeidsmarkt
Mr. dr. P.H. Burger

Aflevering 11
Transitievergoeding: niet lappen maar kappen
Prof. mr. S.S.M. Peters

Aflevering 10
Het arbeidsrecht van de toekomst
Prof. mr. F.B.J. Grapperhaus

Aflevering 8/9
Wat gaan we er met ons allen van bakken?
Mr. H.W.M.A. Staal

Aflevering 6/7
Preventieve arbo wetgeving
Prof. mr. F.B.J. Grapperhaus

Aflevering 5
Franse toestanden
Mr. drs. P.Th. Sick

Aflevering 4
Schijnzelfstandigen: de sociale partners zijn nu aan zet
Prof. mr. F.J.L. Pennings

Aflevering 3
"Minder, minder, minder"? Over verlaging van beloningen en zo
Prof. mr. R.A.A. Duk

Aflevering 2
Doorwerkende AOW'ers: altijd voordelig!
Prof. mr. M.S. Houwerzijl

Aflevering 1
Broodroof
Prof. mr. B. Barentsen

2014

Aflevering 12
Het muizengaatje verdient de hoofdprijs
Prof. mr. S.F. Sagel

Aflevering 11
Voor de kleintjes mag het arbeidsrecht een paar onsjes minder zijn
Prof. mr. S.S.M. Peters

Aflevering 10
Participatiesamenleving
Mr.dr. P.H. Burger

Aflevering 8/9
Stop proletarisch winkelen op de Europese arbeidsmarkt
Mr. H.W.M.A. Staal

Aflevering 6/7
Een zinnig wetsvoorstel over klokkenluiders
Prof. mr. F.B.J. Grapperhaus

Aflevering 5
Ieder voor zijn eigen of een gezamenlijk activerend arbeidsmarktbeleid?
Prof. mr. F.J.L. Pennings

Aflevering 4
Van participatie en quota, en van het spekken van de kas
Mr. drs. P.Th. Sick

Aflevering 3
Drucker, Levenbach en het Wetsvoorstel Werk en Zekerheid
Prof. mr. R.A.A. Duk en prof. mr. F.B.J. Grapperhaus

Aflevering 2
Vraag naar en aanbod van arbeid in de participatiesamenleving
Prof. mr. M.S. Houwerzijl

Aflevering 1
Wolf
Prof. mr. S.F. Sagel

2013

Aflevering 12
De marathonman
Mr. dr. P.H. Burger

Aflevering 11
'Europees wat moet, nationaal wat kan'
Prof. mr. S.S.M. Peters

Aflevering 10
It's the implementation of the rule, stupid, not the rule as such
Mr. H.W.M.A. Staal

Aflevering 8/9
Weg met het ontslag op staande voet
Prof. mr. F.B.J. Grapperhaus

Aflevering 6/7
De polder wast witter?
Mr. R.A.A. Duk

Aflevering 5
Homo homini lupus
Mr. drs. P.Th. Sick

Aflevering 4
Naar een Nota Flexibiliteit en zekerheid 2.0
Prof. mr. F.J.L. Pennings

Aflevering 3
Euphemia
Mr. S.F. Sagel

Aflevering 2
Regeren is vooruit zien ...
Mr. S.F. Sagel

Aflevering 1
Ouder worden komt dagelijks voor
Prof. mr. B. Barentsen

2012

Aflevering 12
Langer werken
Mr. dr. P.H. Burger

Aflevering 11
Eerlijk zullen we alles delen - jong en oud op de arbeidsmarkt
Prof.mr. F.B.J. Grapperhaus

Aflevering 10
'The Times They Are A-Changin'
Mr. H.W.M.A. Staal

Aflevering 8/9
Gebruik van sociale media kan ernstige gevolgen hebben voor uw beroepsleven.
Dr. S.S.M. Peters

Aflevering 6/7
Het Kunduz-akkoord en het ontslagrecht
Mr. R.A.A. Duk

Aflevering 5
Driekwart dwingend recht: de werknemer voldoende beschermd?
Prof. mr. F.J.L. Pennings

Aflevering 4
Het ontslagstelsel volgens Koser Kaya: oude wijn, met een slecht etiket
Mr. drs. P.Th. Sick

Aflevering 3
Arbeidsparticipatie van vrouwen: 'Moet jij werken?'
Prof. mr. M.S. Houwerzijl

Aflevering 2
Factor 20 als smeermiddel tegen maatschappelijke (belonings)onrust?
Mr. M. van Eck

Aflevering 1
Kosten van normalisering
Prof. mr. G.J.J.Heerma van Voss

2011

Aflevering 12
Legitimatie, legitimatie, legitimatie. Over werkgevers, gele vakbonden en Kamerleden
Prof. mr. F.B.J. Grapperhaus

Aflevering 11
De ene aardbei is de andere nog niet
Dr. mr. P.H. Burger

Aflevering 10
De angst voor anders
Prof. mr. E. Verhulp

Aflevering 8/9
Overheid en arbeidsverhoudingen: we zijn warempel Sinterklaas niet
Mr. H.W.M.A. Staal

Aflevering 6/7
Hoe onzeker mogen onze pensioenen zijn?
Prof. mr. F.J.L. Pennings

Aflevering 5
De payroll-cao: over dingen die voorbijgaan?
Mr. M. van Eck

Aflevering 4
Wettelijke verankering van de ‘Balkenendenorm’ nabij?
Prof. mr. dr. M.S. Houwerzijl

Aflevering 3
Het ontslagrecht: een vierjarig bestand?
Mr. R.A.A. Duk

Aflevering 2
Europese invloed op het sociaal beleid
Prof. mr. G.J.J. Heerma van Voss

Aflevering 1
Een brug tussen de wal en het schip
Mr. J.M. van Slooten en mr. G. Boot

2010

Aflevering 12
Wie is hier nu echt zelfstandig op de arbeidsmarkt?
Prof. mr. F.B.J. Grapperhaus

Aflevering 11
Ontschillen op de arbeidsmarkt
Prof. dr. A.C.J.M. Wilthagen

Aflevering 10
Markt en politiek
Mr. H.W.M.A. Staal

Aflevering 8/9
En juristen kunnen niet rekenen ...?
Prof. mr. E. Verhulp

Aflevering 6/7
Minister Donner en de 'frauderende' zzp'ers
Prof. mr. F.J.L. Pennings

Aflevering 5
Brief aan de minister-president
Mr. M. Van Eck

Aflevering 4
Opzij?! Wettelijke streefcijfers voor vrouwelijke bestuurders en commissarissen
Mr. M.S. Houwerzijl

Aflevering 3
De bestuurder geen werknemer meer?
Prof. mr. G.J.J. Heerma van Voss

Aflevering 2
Welke toekomst heeft de medezeggenschap?
Mr. R.A.A. Duk

Aflevering 1
Een rapport over verhouding bestuur, commissarissen en institutionele belegger: waar is de werknemer?
Prof. mr. F.B.J. Grapperhaus