-
Geschreven door prof. mr. dr. M.S. Houwerzijl
Wettelijke verankering van de Balkenendenorm vergt nog wat politieke stuurmanskunst
Vrijwel dagelijks voeden de media het publieke ongenoegen over topinkomens. Elke lente draagt de Wet tot openbaarmaking van uit publieke middelen gefinancierde topinkomens (Wopt) hieraan bij, als in de openbare jaarverslagen van ziekenhuizen, omroepen, woningcorporaties of zorginstellingen salarissprongen en gouden handdrukken opduiken. Het gaat hier om organisaties die met belastinggeld gefinancierd of gesubsidieerd worden. Daaraan wordt een krachtig argument ontleend om de in 2004 ingevoerde ‘Balkenendenorm’ wettelijk te verankeren.
Op 14 januari 2011 is hiertoe eindelijk het wetsvoorstel Normering bezoldiging topfunctionarissen publieke en semipublieke sector (Wnt) bij de Tweede Kamer ingediend. Het lange talmen is illustratief voor de manier waarop de politieke discussie is gevoerd: weliswaar gebeurde dit op hoge toon, maar uit angst voor electorale afstraffing durfde niemand zich te branden aan de hete aardappel. Dit was de door de Commissie Dijkstal aangetoonde noodzaak om eerst het ministersalaris te verhogen tot een realistisch niveau (met 30 tot 50 %), voordat de Balkenendenorm als ijkpunt voor de salarisstructuur in de (semi)publieke sector kon gaan dienen. In de Wnt is nu het normbedrag van 130 % van het ministersalaris losgekoppeld van het nog altijd niet verhoogde ministersalaris. Een ander probleem betrof de afbakening van de (semi)publieke sector. Te twisten valt bijvoorbeeld over de beslissing om staatsdeelnemingen niet onder de Wnt te brengen. Gekozen is voor een bij AMvB aan te passen indeling, zodat de reikwijdte van de Wnt gemakkelijk met de veranderende (opvatting over de) semipublieke sector kan meebewegen.
Over het algemeen is de Wnt goed uitgebalanceerd. Er geldt een dwingendrechtelijk bezoldigingsmaximum voor topbestuurders in het (semi)publieke veld, met ruimte voor differentiatie. Hoe dichter een onderdeel van de semipublieke sector zich bij de publieke sector bevindt, hoe strikter het toepasselijke bezoldigingsregime. Het eerste, striktste regime is een vertaling van de Balkenendenorm, het tweede regime een sectoraal vast te leggen bezoldigingsplafond. Alleen voor de zorgverzekeraars geldt een nog soepeler regime, de openbaarmakingsverplichting. Deze komt in plaats van de huidige Wopt. De indeling van een deelsector bij een bepaald regime is veranderbaar. Bovendien mag de bevoegde minister onder bepaalde voorwaarden afwijken van het bezoldigingsmaximum naar onder en zelfs naar boven. De Wnt is toepasselijk op topfunctionarissen ongeacht hun status als werknemer, als ambtenaar of als – langer dan een jaar - extern ingehuurde (bijvoorbeeld via een ‘management-BV’). Om ‘draaideurconstructies’ te voorkomen is de Wnt tevens van toepassing als de topfunctionaris binnen een periode van achttien maanden voor twaalf niet aaneengesloten maanden wordt ingehuurd. Ten opzichte van niet effectief afdwingbare beloningscodes heeft de Wnt een belangrijke meerwaarde. Betaling in strijd met de wet geldt als onverschuldigd betaald. Dat is niet alleen het geval als een hoger dan wettelijk toegestane bezoldiging overeengekomen is, maar ook wanneer feitelijk meer wordt betaald dan geoorloofd, terwijl de bezoldiging op papier voldoet aan de normering in de Wnt. Zo nodig met een last onder dwangsom dient de betrokken minister partijen te bewegen de gemaakte bezoldigingsafspraken te herzien en onjuiste betalingen terug te draaien. In het uiterste geval kunnen de onverschuldigde betalingen aan de topfunctionaris worden ontnomen.
Gelet op het handhavingsintrumentarium zou de Wnt dus effectief kunnen zijn. Toch is de kans groot dat de Wnt op termijn onder druk komt te staan als de kloof tussen de Balkenendenorm en de topinkomens in het bedrijfsleven niet kleiner wordt. Op zijn minst zal dit leiden tot meer ex-ministers en wellicht ook andere (semi)publieke toppers die hun ervaring gaan ‘cashen’ in de marktsector, wat weer de roep om andere regulering oproept. De Wnt beoogt overigens geen sluitende normering van topinkomens in de (semi)publieke sector. Zo worden bijvoorbeeld hogere salarissen van medische topspecialisten, wetenschappelijke toponderzoekers, presentatoren en musici, er niet door gemaximeerd (ze vallen wel onder het openbaarmakingsregime van de Wnt, de huidige Wopt). Deze kanttekeningen vormen geen reden om het wetsvoorstel af te wijzen. De beteugeling van topinkomens is maatschappelijk gewenst maar vanuit juridisch oogpunt complex. Daarom is piece-meal engineering geboden: elk stapje in neerwaartse richting is meegenomen. De opwaartse trend heeft tenslotte ook dertig jaar geduurd.
Helaas bevat de Wnt drie potentiële struikelblokken voor een snelle parlementaire besluitvorming. Allereerst maakt het dwingendrechtelijke bezoldigingsmaximum ook afwijking bij cao onmogelijk. Op basis van een analyse van Antoine Jacobs had de Commissie Dijkstal hier wel voor gepleit, ter voorkoming van strijdigheid met de internationaalrechtelijk vastgelegde collectieve onderhandelingsvrijheid. Nu topinkomens in de praktijk individueel uitonderhandeld worden en derhalve nooit onderwerp vormen van collectieve onderhandelingen, hoeft tegemoetkoming aan dit bezwaar voor het kabinet niet meer dan een lippendienst te betekenen. Ten tweede gaat de Wnt verder dan de huidige Wopt waar zij een openbaarmakingsverplichting op naam in plaats van alleen op functienaam voor de bezoldiging van topfunctionarissen introduceert. Het kabinet onderbouwt inhoudelijk onvoldoende overtuigend waarom deze verdergaande inbreuk op de privacy van topbestuurders nodig is. Als derde en grootste struikelblok, is in de WNT voorzien in een maximering van vergoedingen bij onvrijwillig ontslag voor topfunctionarissen tot €75 000. Het is onverstandig dat het kabinet hiermee de gefundeerde kritiek op het opgeschorte wetsvoorstel limitering ontbindingsvergoedingen naast zich neer heeft gelegd. Als alternatief verdient het meer uitgebalanceerde voorstel van de Commissie Dijkstal overweging. Dit gaat uit van een ontslagvergoeding ter hoogte van maximaal één jaarsalaris bij een contractsduur van ten minste vier jaar. Bij een contract met een kortere duur dan vier jaar, dient per jaar dat het contract korter is een korting van 25% te worden toegepast. Ook deze maximering is echter niet in alle omstandigheden van het specifieke geval rechtvaardig en/of wenselijk. Met het oog op ‘schrijnende’ gevallen lijkt toevoeging van een hardheidsclausule hoe dan ook passend. Dat past ook in het systeem dat de Wnt volgt bij het bezoldigingsmaximum.
Kortom, de wettelijke verankering van de Balkenendenorm vergt nog wat politieke stuurmanskunst.
Alle verschenen columns kunt u ook nog eens rustig nalezen. Reeds verschenen zijn:
2018
Aflevering 13
Experimenteren of regelen. Vervroeging van rechterlijke bemoeienis met arbeidsrechtelijke vragen
mr. H.W.M.A. Staal
Aflevering 12
VOF-arbeid
prof. mr. S.S.M. Peters
Aflevering 11
De prijs van het arbeidsrecht
prof. mr. R.A.A. Duk
Aflevering 9/10
Big data op de werkvloer
prof. mr. W.L. Roozendaal
Aflevering 7/8
Balancerende kloven van de arbeidsmarkt…
prof. mr. F.J.L. Pennings
Aflevering 6
De Europese Arbeidsautoriteit: een logische stap in de bestrijding van misstanden bij grensoverschrijdende arbeid?
prof. mr. M.S. Houwerzijl
Aflevering 5
Cin Cin!
Prof. mr. Barend Barentsen
Aflevering 4
Payroll: waarom moeilijk doen als het ook makkelijk kan
Prof. mr. Femke Laagland
Aflevering 3
Over het Regeerakkoord en een olifant
mr. drs. P.Th. Sick
Aflevering 2
Voorwoord (pre-packxit)
M.L. Lennarts, S.S.M. Peters & F.M.J. Verstijlen
Aflevering 1
Too weak @ #metoo
prof. mr. S.F. Sagel
2017
Aflevering 12
Een New Day of Groundhog Day?
Mr. A. Keizer
Aflevering 11
Een sociale pijler ook voor Nederland?
prof. mr. F.J.L. Pennings
Aflevering 10
Bekijk het een van een andere kant
mr. H.W.M.A. Staal
Aflevering 8/9
Het kat-en-muisspelletje met werknemers op tijdelijke contracten
Prof. mr. F.J.L. Pennings
Aflevering 6/7
Een Europees evenwicht herijkt?
Mr. R.A.A. Duk
Aflevering 5
Herziening van het ontslagrecht? Bezint eer ge begint ...
Prof. mr. M.S. Houwerzijl
Aflevering 4
De elite, het volk en het sociale recht
Prof. mr. W.L. Roozendaal
Aflevering 3
Oordelen zonder onderscheid
Mr. K.G.F. van der Kraats
Aflevering 2
One issue
Prof. mr. S.F. Sagel
Aflevering 1
Je maintiendrai
Prof. mr. B. Barentsen
2016
Aflevering 12
(Weg)kijken
Mr. dr. P.H. Burger
Aflevering 11
Sociale triple-A status EU? A vision alone will not suffice
Prof. mr. S.S.M Peters
Aflevering 10
“Wir schaffen es”: verantwoord welkom aan wat vreemd en nieuw is
Mr. H.W.M.A. Staal
Aflevering 8/9
De Participatiemaatschappij aan banden
Prof. mr. F.J.L. Pennings
Aflevering 6/7
De Raad van State, arbeidsrecht en wetgeving
Prof. mr. R.A.A. Duk
Aflevering 5
Een luchtballon in de wind
Mr. drs. K.G.F. van der Kraats
Aflevering 4
Langer doorwerken of langer werkloos zijn
Prof. mr. dr. W.L. Roozendaal
Aflevering 3
Aanmodderen in het oog van de storm of navigeren met een sociaal kompas?
Prof. mr. M.S. Houwerzijl
Aflevering 2
Representativiteit is een illusie
Prof. mr. B. Barentsen
Aflevering 1
Wwz: pas toe en leg uit!
Prof. mr. S.F. Sagel
2015
Aflevering 12
De weg naar de arbeidsmarkt
Mr. dr. P.H. Burger
Aflevering 11
Transitievergoeding: niet lappen maar kappen
Prof. mr. S.S.M. Peters
Aflevering 10
Het arbeidsrecht van de toekomst
Prof. mr. F.B.J. Grapperhaus
Aflevering 8/9
Wat gaan we er met ons allen van bakken?
Mr. H.W.M.A. Staal
Aflevering 6/7
Preventieve arbo wetgeving
Prof. mr. F.B.J. Grapperhaus
Aflevering 5
Franse toestanden
Mr. drs. P.Th. Sick
Aflevering 4
Schijnzelfstandigen: de sociale partners zijn nu aan zet
Prof. mr. F.J.L. Pennings
Aflevering 3
"Minder, minder, minder"? Over verlaging van beloningen en zo
Prof. mr. R.A.A. Duk
Aflevering 2
Doorwerkende AOW'ers: altijd voordelig!
Prof. mr. M.S. Houwerzijl
Aflevering 1
Broodroof
Prof. mr. B. Barentsen
2014
Aflevering 12
Het muizengaatje verdient de hoofdprijs
Prof. mr. S.F. Sagel
Aflevering 11
Voor de kleintjes mag het arbeidsrecht een paar onsjes minder zijn
Prof. mr. S.S.M. Peters
Aflevering 10
Participatiesamenleving
Mr.dr. P.H. Burger
Aflevering 8/9
Stop proletarisch winkelen op de Europese arbeidsmarkt
Mr. H.W.M.A. Staal
Aflevering 6/7
Een zinnig wetsvoorstel over klokkenluiders
Prof. mr. F.B.J. Grapperhaus
Aflevering 5
Ieder voor zijn eigen of een gezamenlijk activerend arbeidsmarktbeleid?
Prof. mr. F.J.L. Pennings
Aflevering 4
Van participatie en quota, en van het spekken van de kas
Mr. drs. P.Th. Sick
Aflevering 3
Drucker, Levenbach en het Wetsvoorstel Werk en Zekerheid
Prof. mr. R.A.A. Duk en prof. mr. F.B.J. Grapperhaus
Aflevering 2
Vraag naar en aanbod van arbeid in de participatiesamenleving
Prof. mr. M.S. Houwerzijl
Aflevering 1
Wolf
Prof. mr. S.F. Sagel
2013
Aflevering 12
De marathonman
Mr. dr. P.H. Burger
Aflevering 11
'Europees wat moet, nationaal wat kan'
Prof. mr. S.S.M. Peters
Aflevering 10
It's the implementation of the rule, stupid, not the rule as such
Mr. H.W.M.A. Staal
Aflevering 8/9
Weg met het ontslag op staande voet
Prof. mr. F.B.J. Grapperhaus
Aflevering 6/7
De polder wast witter?
Mr. R.A.A. Duk
Aflevering 5
Homo homini lupus
Mr. drs. P.Th. Sick
Aflevering 4
Naar een Nota Flexibiliteit en zekerheid 2.0
Prof. mr. F.J.L. Pennings
Aflevering 3
Euphemia
Mr. S.F. Sagel
Aflevering 2
Regeren is vooruit zien ...
Mr. S.F. Sagel
Aflevering 1
Ouder worden komt dagelijks voor
Prof. mr. B. Barentsen
2012
Aflevering 12
Langer werken
Mr. dr. P.H. Burger
Aflevering 11
Eerlijk zullen we alles delen - jong en oud op de arbeidsmarkt
Prof.mr. F.B.J. Grapperhaus
Aflevering 10
'The Times They Are A-Changin'
Mr. H.W.M.A. Staal
Aflevering 8/9
Gebruik van sociale media kan ernstige gevolgen hebben voor uw beroepsleven.
Dr. S.S.M. Peters
Aflevering 6/7
Het Kunduz-akkoord en het ontslagrecht
Mr. R.A.A. Duk
Aflevering 5
Driekwart dwingend recht: de werknemer voldoende beschermd?
Prof. mr. F.J.L. Pennings
Aflevering 4
Het ontslagstelsel volgens Koser Kaya: oude wijn, met een slecht etiket
Mr. drs. P.Th. Sick
Aflevering 3
Arbeidsparticipatie van vrouwen: 'Moet jij werken?'
Prof. mr. M.S. Houwerzijl
Aflevering 2
Factor 20 als smeermiddel tegen maatschappelijke (belonings)onrust?
Mr. M. van Eck
Aflevering 1
Kosten van normalisering
Prof. mr. G.J.J.Heerma van Voss
2011
Aflevering 12
Legitimatie, legitimatie, legitimatie. Over werkgevers, gele vakbonden en Kamerleden
Prof. mr. F.B.J. Grapperhaus
Aflevering 11
De ene aardbei is de andere nog niet
Dr. mr. P.H. Burger
Aflevering 10
De angst voor anders
Prof. mr. E. Verhulp
Aflevering 8/9
Overheid en arbeidsverhoudingen: we zijn warempel Sinterklaas niet
Mr. H.W.M.A. Staal
Aflevering 6/7
Hoe onzeker mogen onze pensioenen zijn?
Prof. mr. F.J.L. Pennings
Aflevering 5
De payroll-cao: over dingen die voorbijgaan?
Mr. M. van Eck
Aflevering 4
Wettelijke verankering van de ‘Balkenendenorm’ nabij?
Prof. mr. dr. M.S. Houwerzijl
Aflevering 3
Het ontslagrecht: een vierjarig bestand?
Mr. R.A.A. Duk
Aflevering 2
Europese invloed op het sociaal beleid
Prof. mr. G.J.J. Heerma van Voss
Aflevering 1
Een brug tussen de wal en het schip
Mr. J.M. van Slooten en mr. G. Boot
2010
Aflevering 12
Wie is hier nu echt zelfstandig op de arbeidsmarkt?
Prof. mr. F.B.J. Grapperhaus
Aflevering 11
Ontschillen op de arbeidsmarkt
Prof. dr. A.C.J.M. Wilthagen
Aflevering 10
Markt en politiek
Mr. H.W.M.A. Staal
Aflevering 8/9
En juristen kunnen niet rekenen ...?
Prof. mr. E. Verhulp
Aflevering 6/7
Minister Donner en de 'frauderende' zzp'ers
Prof. mr. F.J.L. Pennings
Aflevering 5
Brief aan de minister-president
Mr. M. Van Eck
Aflevering 4
Opzij?! Wettelijke streefcijfers voor vrouwelijke bestuurders en commissarissen
Mr. M.S. Houwerzijl
Aflevering 3
De bestuurder geen werknemer meer?
Prof. mr. G.J.J. Heerma van Voss
Aflevering 2
Welke toekomst heeft de medezeggenschap?
Mr. R.A.A. Duk
Aflevering 1
Een rapport over verhouding bestuur, commissarissen en institutionele belegger: waar is de werknemer?
Prof. mr. F.B.J. Grapperhaus